一、居家养老模式的缘起及重要性
1、产生的背景
进入二十一世纪，我国迎来了人口迅速老龄化的时代，老龄人口一直呈快速增长态势。据资料显示，2004年全国60岁以上的老年人口已达1.41亿，占全国总人口的10.79%；并且老年人口的数量还将以每年3.2％的速度快速增长。预计2015年老龄人口将达到2.13亿，占总人口的15.17%。到21世纪中叶，全国老年人口将达到4亿，约占总人口的26.53％
我国是在经济尚不发达的条件下直接进入人口老龄化社会的，完整的社会保障体系尚未建立起来。汹涌而来的白发浪潮对我国养老福利事业造成了极大的压力，使尚未形成完善体系的我国养老福利事业面临着严峻的挑战和考验。在党和政府的重视关心下，我国老龄事业有了较快发展，但由于老龄人口绝对数量大，增长速度快，高龄化显著和受到“未富先老”国情的制约，国家没有足够的财力来应对众多老年人的养老需求，因而老年群体问题仍很突出。如何面对迅猛而来的老龄化问题已成为全社会共同关注的焦点。因此，积极探索新形势下发展老龄福利事业的新途径、新办法，已势在必行。
1982年联合国批准的《老龄问题国际行动计划》指出：“应设法按一个社会价值和家庭的老年成员的需求来支助、保护和加强家庭。”1991年通过的《联合国老年人原则》再次强调“老年人应尽可能在家里居住”和“老年人应该得到家庭和社区根据每个社会的文化价值体系而给予的照顾和保护。”据不完全统计，美国老人95％在家养老，荷兰为91.4％，日本为96.9％。中国人口老龄化的最大特点是“未富先老”，不像西方一些发达国家人口老龄化的特点是“富裕着老了”，老人有足够的经济支付能力来自由地换得自己认可喜欢的养老服务方式。
随着改革实践的不断深入，借鉴其他发达国家养老模式的已有经验并结合我国自身的实际情况，自上个世纪八十年代以来，我国各地在不同程度上开展了积极的探索。“居家养老服务模式”就是这一探索的现有成果。在中国的文化传统中，家庭历来是养老的一个主要的载体。家庭养老是中国居民的传统养老模式。当前，在中国特色的老龄化国情下，推广以居家为主、社区养老服务为依托、福利机构为补充的“居家养老、上门服务”养老模式无疑符合养老事业的趋势，是目前我国城市养老的必然选择。所以，养老建设的工作重心应该从注重社会养老机构建设转变到如何为依托社区的居家养老提供帮助上来，转变到尽快建立健全社区老年福利体系上来。除了给老年人以生活上的保障外，还要给他们以家庭的温馨。家庭是建立在婚姻关系和血缘关系基础上的群体，它是老年人感情和精神的重要支柱，它给予老年人的亲切感和归属感，是其他任何机构所无法代替的。
所谓依托社区的居家养老方式是：老人虽然家住社区，但是享受的不是传统意义上自己照顾自己的居家养老，而是由社区为老年人提供的如同养老机构在日常生活照料方面提供的廉价、优质的全方位服务。这种新型的依托社区的居家养老方式集中了传统家庭养老与机构养老的两方面优点，既减轻了老年人及家庭的经济负担，满足了老年人“恋家”情结，又节省了养老的福利资金投入，是适应我国当前“未富先老”人口老龄化特点的社会养老新模式。
社会化居家养老既不同于机构养老，也有别于传统的家庭自然养老。其基本含义，可以从两个方面来分析：一是从养老的方式看，是居家养老，它区别于机构养老，也就是说，老年人是在自己的家里养老，而不是在福利院、老年公寓等养老机构养老；二是从养老资源提供的主体看，居家养老除了需要家庭照料外，还需要来自社会的帮助，主要是来自社区的照顾。社会化居家养老强调了社区照顾在居家养老中的作用。简而言之，社会化居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。它是以社区为依托建立起来的为居住在家中的老年人提供的养老服务体系。社区居民的自建自发性是基础，政府行为的主导性是决定性力量。居家养老的服务的方式主要是上门进行个案服务。老年人不脱离自己家庭这一熟悉的环境。作为有子女的家庭，仍接受其家庭其他成员对其晚年生活的照顾。居家养老的载体是家庭。居家养老服务的服务内容主要是生活照料和康复护理，并逐步向精神慰籍领域拓展，以最终为老年人提供全方位综合性集中服务照料为目标。
2、开展社会化居家养老的现实意义
第一强化社会化居家养老，是适应人口老龄化发展的客观要求。
社区是老年人的聚居地，是老年人的主要活动场所和生活空间。随着年龄的增长和身体的衰老，老年人对社区服务的需求逐渐增加，对社区的依附性越来越强。依托社区构筑社会化养老服务体系不仅具有方便易行、针对性强、参与面广等特点，而且还能给老人带来认同感和归宿感。我国传统的大家庭，正在或者已经被核心家庭取代，老年人和子女分开居住已经相当普遍，“空巢”家庭增多，这给老人的生活照顾、医疗保健及精神照料方面都带来诸多不便。对众多独生子女来说，将来对老人的赡养、照料也是一个沉重的负担。如提供照顾所带来的经济、身体和精神等负担或压力以及照顾与工作之间的冲突等。因此，依托社区构筑社会化居家养老是城市解决老年人养老问题、适应老人及其家庭需求的客观要求，是社会发展的必然。
第二强化社会化居家养老，是建立完善社会养老保障体系的必要补充。
我国社会保障事业近年来有了长足的发展，但是相对于人口老龄化加速过程中大量增加的照顾需求，其养老规模和能力又显得严重不足。目前我国尚处于社会主义初级阶段，经济发展水平还不高，老年服务业总体发展水平滞后，老年福利设施在数量和质量上都与现实需要有很大差距，现有社会养老机构照料老人的能力远不能满足要求。同时，机构照顾相对较高的费用也使一些经济困难的老年人望而却步。即使有条件去机构养老的老年人，也因受中国传统文化习惯的影响，不愿去机构养老。对在机构养老的老年人，有专家指出，容易造成社会疏离、习惯性无助等问题。因此，发展社会化居家养老是我国社会养老保障体系的必要补充，也是解决城市养老问题的重大战略选择。
第三强化社会化居家养老，是提高老年人生活质量，加强社会主义精神文明建设的现实需要。
提高老年人生活质量，让老年人享受舒适安全、高质量的社区服务，是加强社会主义精神文明建设的需要，也是国家对养老事业提出的新的要求。完善的社会化居家养老应该包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、情感慰藉、法律咨询、生活援助、参与社会等职能，而不是单一的养老。要满足和改善老年人对物质生活的特殊要求，更要不断满足和丰富老年人对精神文化生活的特殊需要。为老年人提供全方位的服务，在养老过程中体现出鲜明的人文性和道义性，是社会文明进步的重要标志。这不仅有利于社会养老事业的发展和完善，还有利于形成积极的社会风尚，使社区老人在一种积极、活跃的精神状态中安度晚年。
第四强化社会化居家养老，是缓解政府财政负担、维护社会稳定的现实出路。
我们国家是在经济欠发达的情况下进入老龄化社会的，如此低的经济发展水平，要承受如此高程度的人口老龄化，决定了我国不能像西方国家那样由政府包办社会养老福利事业。这就需要开辟出一条养老职能社会化的道路，以缓解政府财政压力。强化社会居家养老功能，正是适应了这一要求，同时也为体制转轨和结构转型营造了一个更加宽松的环境，为维护社会稳定、缓解社会矛盾提供了有效的保障。
二、大连市居家养老模式的现状及实施
1、大连市居家养老模式的现状
大连市现有60岁以上老年人84万，占全市人口的14.96%，是辽宁省最早进入老龄化社会的城市，比全国早13年。
在城市老龄化进程加快的新形势下，大连市不断创新工作思路，制定社会福利社会化发展政策，鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展养老事业，全市基本形成了以国办社会养老机构为示范、其他多种所有制形式的社会养老机构为骨干、社区老年福利服务为依托、居家养老服务为基础、养老服务中介组织为补充的养老服务社会化体系，初步走出一条适应人口老龄化发展趋势、符合大连市情、满足多种养老需求的养老事业社会化、产业化道路。有专家指出，多年的实践表明，机构养老不是中国未来模式的发展趋势。从老年人角度看，居家养老模式更符合中国老年人愿望。中国老年人不愿离开自己长期熟悉的家庭和社区环境，而居住在自己家庭容易保持与家庭成员和社区邻居最密切的联系。从社会角度看，居家养老具有投资少、成本低、服务广、收益大、收费低、见效快的特点，能减轻机构养老服务的压力，有效节约社会资源，发展潜力巨大。
大连市的居家养老模式发展的典范是沙河口区，其雏形是在2002年7月由中山公园街道首创的。当时的街道有13户17位80岁以上的孤寡老人和165位空巢老人，他们身边没有子女，日常生活得不到及时照料，生活艰辛的程度可想而知。同时街道辖区内有大龄失业女工近300人，她们大多数是上有双亲老人需要供养，下有子女需要抚养，生活困难，急需找一份能够谋生的职业。能否将这两个难题合而解决呢？对此，中山公园街道进行了积极的探索，他们先将一部分大龄失业女工组织起来，请来专业人员对她们进行培训，然后，以养护员的身份到老年人家中提供服务，养护员的报酬由街道和地区慈善会每月给予补贴。这种做法巧妙地将两个弱势群体的利益点结合起来,既解决了老人的扶养问题,又解决了失业女工的再就业问题,可谓一举两得,开创出一条不设围墙的家庭养老模式。
这种创新立即引起区政府高度重视，2003年沙河口区的居家养老院获得了区长特别奖，以此为契机，沙河口区对全区的老年人和享受“低保”的失业职工资源进行了全面的调查摸底。经查全区60岁以上老人近11万人，其中享受城市“低保”的老人2,000余人，大部分高龄老人由于收入偏低“未富先老”，一些想入住养老机构的老人因价格等原因只能“望寓兴叹”；还有一些经济条件较好的老年人，但他们不愿改变自己的生活习惯，因而不愿住进养老院。同时全区享受“低保”的失业人员7，600余人，其中，有劳动能力、无工作岗位的大龄女工1，800余人。
针对上述两个特殊群体的调查，区政府决定，以兴办居家养老为载体发展辖区的养老事业。
为此区政府采取了系列措施：
一是财政每年拨出120万元专款，购买公益岗位，专门用于居家养老养护员的补贴；
二是出台居家养老补贴政策。根据老人的家庭收入及身体状况，制定三类补贴标准，对符合不同补贴标准的老人，每户每月分别给予300元、200元、100元不等的财政补贴；
三是政府出资对养护员进行专业培训，合格后才能上岗；
四是建立体系，规范管理。区政府对各街道的居家养老服务中心一次性拨款15万元作为启动资金。
由于居家养老费用低、服务周到、家庭氛围浓、适合老人生活习惯、符合中国国情,故受到不同阶层老人的普遍欢迎。因此，居家养老在大连迅速发展起来,经过近五年的发展，今天的大连市已经在全市由上至下推行出一套较为成熟的居家养老体系：
第一，各区成立居家养老院管理办公室
办公室设在民政局社会福利科,负责行业审批、各项管理制度的制定及福利养老人员的审批，把居家养老院纳入社会养老机构重点指导、服务和管理范围。
第二，街道成立居家养老院管理中心
管理中心负责街道和社区的居家养老日常管理工作，院长由街道主管民政工作的副主任担任，副院长由街道办事处社会事务科科长兼任。主要职责是：研究确立家庭养老院的工作计划、措施的实施；入户摸底调查；制定各项工作制度和管理办法；确定居家养老院的养护对象和养护员；负责签署养护员协议；养护员的调配、管理、考核和培训；发放养护员的工作补贴；协调相关部门的工作关系；募集慈善资金等。
第三，社区居委会成立居家养老服务站
站长由居委会主任兼任，主要职责是：调查、采集家庭养老需求信息；上报社区需要增加的养护对象；定期征求老人意见，改进服务；负责养护员的管理；业务学习；考核和业务讲评；为有家庭养老需求的老人选派养护员；负责居家养老院的设施建设与维护；传达部署养老院工作任务。
第四，居家养老院
每个居家养老院由一名养护员和一户被养护对象组成，养护员与老人签订协议书和服务承诺，养护员必须遵守职业道德，爱心奉献，热情服务；必须每天到老人家中提供服务、清扫卫生、买菜做饭、和老人谈心、带老人看病等；有病、有事需要到居委会请假，居委会派人接替；养护员每日填写日记和家庭财务收支帐，经常征求老人意见；居委会月考核、季评议等。如果老人不满意可提出更换养护员。
第五，社区医院
社区为每户居家养老院选派家庭医生，为每个老人建立健康档案，详细记载老人的身体健康情况，开展有针对性的治疗和预防，每周一次为老人体检并做好记录，为每个老人发放一个急救卡，老人可享受免费就诊，定期对养护员进行日常护理培训和老年人常见病例护理以及各种急救常识的培训。
第六，派遣监督员
监督员由街道老龄委、退管站和部分老党员组成，负责养老院各项制度的检查落实，对养护员工作实行监督、检查，征求养护对象意见。
有了以上这样完善的居家养老体系，使之大连市率先在全国树立了“居家养老”服务新模式样板，吸引了国内外学者和领导的高度重视。
2、大连居家养老模式的经验概括
大连市创办的“居家养老”模式，与传统的其他养老模式相比，它最大的特点是解决了目前社会养老机构不足的困难，将大龄下岗女职工和缺乏生活照顾、需要居家看护的孤老这两个困难群体的需要相结合，调动社会和企业的力量出资建立家庭养老院，成为老人、养护员、政府和多方受益的良好模式。具体可以从以下几个方面来看：
第一、这种养老模式可以在及时为老年人解决生活中遇到的各种实际问题的同时，不改变老年人的生活环境，从而照顾到了老年人“故土重迁”的习惯。
老年人由于身体健康等原因，许多实际问题需要得到他人的帮助才能解决。由于遇到诸如儿女不在身边，工作时间不允许等因素，使得这些问题往往成为难以解决的难题。而诸如搬进养老院等做法，又是许多老年人不愿选择的方式。以往欧美国家往往采取对老年人进行集中供养的方式，如敬老院、老年公寓、护理院和托老所等等，但是随着这种方式弊端的不断展现，发达国家也提出了“回到家庭中去”的口号。这是由于家庭这一基本社会细胞单位，以人类血亲为基础的亲情是人类感情世界中的第一需要。老年人已习惯原有的生活空间生活方式，轻易很难改变和适应新的环境，特别是在中国的传统观念里，家庭、故土是最难以割舍的。人愈老这种重家情结就更重了。而社区居家养老就可以让那些独居的老年人还生活在自己已经生活了一辈子的小区中，见到老邻居老朋友。同时护理员为老年人提供购物、清扫、护理等日常的生活照料。从而使得对老年人来说困难重重却又琐碎烦杂的诸多问题迎刃而解。
其实，大连的这种社区居家养老是一种“居家养老和社会服务”相结合的方式。这里的“家”已经既非传统家庭养老的“家”也非机构养老的“家”了。经济上，在原有的子女供养及自身退休金的基础上，政府根据不同具体情况提供程度不同的资助；服务上，由社区选派经过培训的有能力的护理员上门提供服务；感情及精神上，老年人并不脱离固有的生活环境。没有了移居它处带来的孤独感和漂泊感。
第二、这种养老模式可以在排除子女后顾之忧的同时，维护老年人与其子女双方的自尊心。
中国传统文化中，乌雀尚能反哺，靠子女养老的做法自古以来就被视为天经地义。但是在现代高节奏的生活状态面前，时间地域等的限制使得完全靠子女在身边尽孝的选择越来越变为一种奢求。一方面，子女在亲情上割舍不开、不愿父母离开，另一方面从社会舆论上更难以接受背负不赡养老人的骂名，可是自身的工作不允许长期分心，自己的体力也不允许兼顾老人和事业，往往是病榻上老人身体未好，病榻前的子女已累倒。实行社区居家养老，子女以赎买劳务的方式使得老人得到妥善的照料，也可以减轻自己的双重压力，全身心地投入到工作中去。闲暇之余，仍可以陪伴父母生活在一起，增强感情。作为老人来说，既不再感到自己是子女的负担与拖累，又可以很好地生活在子女的关怀和社区护理员的帮助之下，在解除了子女后顾之忧的同时，也维护了老年人和子女双方的自尊心。
第三、这种养老模式可以开辟新的就业途径，解决社区里下岗失业职工的再就业问题。
社区养老服务机构，其组成人员可以立足于吸引本社区居民。由于服务是全方位的，因而所需要的劳务人员的技术技能也是多方面的，下岗职工中，特别是其中的女工，多是日常家庭事务的能手，由于往往是结成护理对子的双方都居住在同一社区，对她们进行培训后，很容易既便于老年人日常生活的照料工作，更便于护理员对护理需求的适应。至于一些需要特殊学习的护理知识、技能等等，由社区提供切合实际的适当培训即可立即上岗。这样做，不仅解决了老年人的生活需求，也在当前下岗职工数量很多的情况下，为下岗的40、50职工提供一次再就业的机会。沙河口区自实施社区居家养老护理员的招募培训以来，下岗失业人员纷纷报名参加培训，争先恐后的上岗。截至2004年7月底，沙河口区在岗养护员(再就业人员)为367人。在解决了本社区居民家庭生活困难的同时为社会经济产业结构的调整与转化提供了新的出路。
第四、这种养老模式可以缓解社会养老的压力，减轻政府的负担。
社区养老服务网络，采取有偿服务的形式，以服务报酬作为护理人员的一部分的开支，不需要或仅需要少量资金投入，即能加以启动。政府不必花费大量资金兴建养老院、购置养老设施。体现了政府购买服务、养护员提供服务、老年人享受服务、货币化养老的改革精神。从而节省了大量资金，缓解由于我国人口老龄化过快而带来的诸多问题。同时，由于养老服务大多是由劳务人员以体力劳动或只是技能的付出来解决老人生活上的困难，收费不会很高，也不会更多的增加老人家庭的经济负担，转而变相的增加社会保障的支出。
从以上的特点可以总结出大连市“居家养老”模式值得推广的经验如下：
第一、政府的积极参与是关键，也是对社区居家养老管理规范化的保证。
居家养老院从创建到现在得到了各级政府的大力支持和指导，可以说正是政府的介入和大力支持才使得居家养老模式得以在社区中扎根并茁壮成长。没有规矩不成方圆，政府的介入突出地表现在出台了大量的法规和规范，从而使得居家养老找到法规依据的同时在未来发展上也有了更全面细致的规划。大连市、区政府先后出台了《大连市家居养老院实施办法》、《关于加快推行社区居家养老院建设实施方案》等三个文件，明确了指导思想，确定了工作目标，即在十五期间，沙区要建成区、街道、社区三级规范的居家养老院管理机构，确保生活需照料的三无老人和享受低保的老人全部纳入居家养老院福利服务体系，社区建立的居家养老服务站做到六个统一：即统一标识、统一服装、统一合同文本、统一体检、统一培训、统一管理。建立养护员考勤、考核、评议、奖励制度，使居家养老院在管理体制、用人制度、补贴标准等方面建立科学的管理规范。
另外，政府的介入还表现在资金投入和资金募集上。例如，沙区政府为每个街道下拨居家养老院开办事业费，无子女的享受低保的老人，区政府每月资助300元养护费；低收入老人每月补助200元；社会老人人均月收入低于1200元的月资助100元。区政府年出资十万元用于养护员公益岗位工资和培训，每年市民政局发行1到2次专为居家养老筹集资金的社会福利彩票，所得资金款项用于居家养老费用。沙河口区成立慈善总会、各街道成立慈善办事处，动员社会力量向海内外募集款项，对捐助额4千元以上的单位或个人可给予一年冠名权，长期包户捐助可予以永久冠名权。对为社会福利事业做出突出贡献的单位或个人，可授予荣誉称号等等。
第二、社区的统筹是基础，也是服务方式多样化的主要推动力量。
作为与居家养老实践最直接接触的各个社区，同时面对需要养老服务的家庭和护理员从业人员，拥有大量的的此模式运作过程中积累的第一手经验与资料。结合各个社区的自身具体情况便于顺应这一银发产业的发展需求，从而推出更多、更新的服务方式。沙区中山公园街道与大连职业技术学院,大医护理学院联合办学，建立了中山公园居家养老培训基地，利用高校的师资和先进的教学设备培训下岗失业人员。培训基地常年开设家庭护理、老年心理、老年常见病防治和急救知识、养护员职业道德规范等课程，请专家教授讲课，建立标准化题库，使养护员培训正规化。市劳动局为居家养老院设立养老护理员职业标准，并逐步建立养护员职业资格和职称评定制度，未来的养护员的工资依职称和服务质量而定。中山公园街道目前已培训253名养护员，184位已走上养老护理岗位，并且和市内各军队干休所达成协议，派出养护员40多名。
不过目前居家养老院提供服务的主体内容还仍然是老人需要的最基本的生活需要。随着其发展还应满足老人更高层次的需要。根据不同老人特殊需求中山社区还准备不断充实服务内容、扩大服务范围、满足老人的个性需求，形成完整的居家养老服务体系。比如根据老人的兴趣、爱好提供服务，充分利用社区资源为健康老人提供室内外活动场所，社区医院为低收入老人提供免费医疗服务。根据老人的不同需求，为老人提供随时服务、单项服务、日托等服务。中山公园街道还联办了夕阳红养护院，为卧床不起生活不能自理的老人提供24小时服务和针对临终老人的临终关怀。
第三，运行的市场化是必然趋势，也是养老事业后续发展的强劲动力。
在未来发展方向上，大连市政府深刻认识到居家养老事业必须要按照产业化、市场化经营的思路发展，要在管理方式、用人制度、分配制度、责任制度等方面建立科学的管理体制，努力实现居家养老服务事业的良性循环和可持续性发展。还是以沙河区为例，该区居家养老院现已发展到498户，其中享受资助的三无老人仅41户，其余全部自费。目前，全市已发展自费户500多户，养护费每月300—1300元不等。沙河口区今后的工作重点是要通过从政府对居家养老的老人资助和政府购买公益岗位到发展自费户，区政府深刻认识到未来居家养老市场潜力非常大，不仅适合“独居”、“空巢”老人，而且适合与子女同住的老人。如果说“居家养老模式”的诞生是来自于政府对孤寡老人、特困户等弱势群体的关怀的话，那么，在未来这一模式的成长发展上，则要以市场化作为动力，向全社会的银发产业进军。
三、看到问题、提出建议
我国社会化居家养老总体上还处在起步阶段，适应社会主义市场经济体制的社会养老保障发展机制尚待建立和完善。其主要表现为以下几个方面：
第一，居家养老服务的内涵需要进一步明确。
当前的问题是，人们往往把社区居家养老服务视为单纯的慈善事业，有的更局限于把它视为一种对老年人，尤其是特困高龄老人的的贫困救济。这当然与目前民政系统的试点工作的重点有关。但是在认识上，却存在一些有待澄清的问题。应当看到，居家养老服务是老年社会保障体系中不可缺少的组成部分。这种服务的宗旨不仅是为一部分特困老人解决问题，而且是面向全体老年人的全方位的服务。这就需要提供不同层次和不同方面的服务。
我们认为社区居家养老急需明确突出以下几个逐层深入的方面。
一是提供社区医疗卫生服务。老年群体是一个极易生病的全体，老年人高发病率的特征，决定了老有所医成为老年人的一个重要社会要求。我国现有的医疗保健力量还不能完全满足老有所医的需要，所以要发展社区卫生服务，形成一个老年疾病预防、老年医疗和老年康复的三级网络，不仅延长老年人寿命，更要提高老年人的生命质量，实现健康老龄化。
二是生活照料服务。家庭结构的日益小型化和高龄化对老年人日常生活照料社会化提出了必然要求。社区生活照料服务的主要作用是支持亲属照料，弥补亲属照料的不足，减轻亲属照料的压力。未来中国的社区老年照料服务应以为居家老人照料服务为主，社区养老机构(如敬老院、老年护理院)照料服务为辅。在为居家老人照料服务方面，又应以上门照料服务为主，“托老所”(即日间护理中心)照料服务为辅。社区上门照料服务的内容应包括家政型服务和护理型服务两大类，其服务对象除了具有有效需求的健康老人和一部分长期卧床不起、需要全天候照料的老人外，还有基本生活可部分自理、尚不需要全天候照料的老年人。总之要针对不同人群建立不同类型的托老所，可划分为三类：面向身体健康、生活能自理的老人；面向生活可部分自理、还需要部分照顾的老人；面向生活上不能自理，患有各种慢性病或残疾的老人。针对不同的服务对象，开展不同的服务内容。
三是精神慰藉。许多老人是有退休养老金、有子女赡养的。但是“空巢化”及老人子女分开居住的情况日益普遍，使得退休老人的养老观念发生了很大变化，不愁缺钱就怕寂寞，从满足物质需求向满足精神需求方面发展。因此，社区要把丰富老年人的精神生活作为居家养老服务的一项重要内容。对高龄老人，以加强年轻人与高龄老人的代际沟通，为高龄老人带来生命的活力和热情为主；对生活不能自理的老人，可通过服务人员或志愿者的读书、唱歌、聊天等方式，使老年人心情舒畅，减轻病痛带来的心理痛苦；对更多低龄健康的空巢老人，则要为他们提供参与社会的途径和舞台，如社区老年活动中心、社区老年大学、社区老年文体组合以及举办专门为老年人的各种活动，吸引更多老人走出家庭，通过丰富多彩的学习和集体活动，使生活得到充实。
第二，初始动力行政化，加大政府推动力度。
尽管我国政府始终致力于加大养老事业的建设，但全国来看，各个地方的发展水平各不相同。必须在各地方政府中树立统一的认识，即：社会化居家养老工作首先必须要体现政府的意志和其倡导的社会价值观，特别是基础薄弱、此事业发展较为落后的地方，更应该将政府的推动和引导作用作为这项工程的初始动力，贯穿于发动、规划、组织等各个环节和过程。地方政府要发挥主导作用，从宏观规划、管理到舆论宣传、政策制定和和投入上给予大力支持。要随着经济发展水平的提高和老年人口增长速度的加快不断加大对这一事业的投入，逐步形成制度化的财力投入机制。政府的推动引导具体要体现在三个方面，一是资金，二是政策，三是协调。
首先在资金供给上要改变过去那种只投入办养老机构的单一做法，还可提供相关福利补贴，接受补贴的老人用自己的收入购买福利服务。特别是对那些生活困难的居家养老对象，他们虽然有政府的最低生活保障线、临时救助等帮扶措施，但也仅能保障基本生活。社区虽然也采取了各项措施，如提供无偿、低偿服务等，但社区居委会毕竟是一个群众自治组织，经费有限，难以满足困难老人较为全面的服务要求，因此他们往往因为囊中羞涩，难以享受到高品质、全方位服务。这就需要政府采取补贴的形式，为他们购买服务
其次，政府还应在制定有关的社会福利政策、法规和规章上下工夫。从现有的状况看，有关老年人的政策法规还是较完善的，但重要的事是抓督查和落实。在完善配套法规的基础上，政府还要制定社会福利机构的规划，使社会福利机构和社会福利事业发展能适应银色浪潮的需要。对现有的社会福利机构要依法加强管理，总结推广经验，抓好服务。同时政府要制定“扶持和优惠”的政策，以调动社会力量和民间资本参与养老事业的积极性，努力营造一个让居家养老模式能积极发展的良好环境。
再次，各有关部门要协调配合，形成合力。社会化居家养老工作除充分发挥民政部门的主体作用外，更需要各部门的密切配合。卫生部门和民政部门要相互沟通，把医疗服务和居家养老服务有机结合起来，在社区层面搞好民政福利服务资源与卫生健康服务资源的整合；劳动与社会保障部门要和街道、社区协调配合，做好离退休人员、下岗失业人员从单位转到社区的管理服务工作，为他们养老、就业提供各种方便；文化体育部门要组织离退休人员开展健身活动，丰富他们的文化生活；地方财政部门要在财力和政策上给予扶持。社区内的社会福利服务设施和公共活动场所要对社区老人开放，实行资源共享。
第三，街道和社区在居家养老方面的具体的职责需要进一步明确。
随着政府职能的转变，居家养老势必采取政府指导下的社会化模式。其中城市社区担负着主要职责。社区服务应对满足居民日常生活需求和保障福利发挥更重要的作用，努力成为构成整个社会保障体制中的一个子系统。尽管各地方街道和社区的服务的重点一直也是在做着为老年人服务的工作，但是从居家养老的角度来规划和发展社区服务，至今还没有成为共识。一般的认识还是仅仅把对于特困的高龄老人的服务归入居家养老的范畴。既没有把居家养老的服务作为社区服务的重点，也没有从整体上对于如何开展居家养老服务作出规划，把各种社会资源和已有的各种服务从发展居家养老的角度加以整合起来。
需要改变单纯由民政系统来负责居家养老工作的格局，改由街道的主要领导牵头，在社区已有的为老服务的基础上，作出整合的规划，并把居家养老工作当作社区工作的一项重要的职责。在此基础上形成社区居家养老的服务框架体系(包括生活服务体系、医疗服务体系、文化娱乐服务体系等基本内容)。
第四，资金来源渠道的扩展与使用的高效化。
社会养老的很多环节都需要资金，如何募集社会资金用于养老事业，不能只期待人们购买福利彩票和掏出自己兜里的钱办养老机构或志愿者服务。象高新技术产业的发展一样，只有政府实实在在造就一个良好的环境，才有可能发展。实现社会福利投资主体多元化的一个重要问题是要有具体的措施和保障,使投资渠道畅通。
一方面，应该从精神上积极表彰兴办养老机构的社会人士和力量，一方面应该采纳西方在税收上对捐款赞助公益和福利事业方面的政策。比尔.盖茨捐款了14个亿给各种公益事业，比美国政府都多，与纳税上的鼓励政策是紧密相关的。只有实行了优税政策，才会有更多的企业和个人出资。政府应组织法律、税务等有关专家，认真研究，在适当的时间出台相关政策和法律。相信这一举措施会得民心、有作用的。
另一方面，社会捐助给公益事业的钱如何运作，同样是一个重要的问题，一些党的干部、政府工作人员的贪污腐化，挥霍项目资金，令人不寒而栗。另外，某些办事机构严重的浪费现象、无效率和管理不善，使得捐赠款不能最大限度的用于捐款人的最终目的。这两个方面的问题，是集资的重大障碍。因此必须立法建立强有力的监督机制，对社会养老捐助的款项进行有效地管理。监督部门应该独立于政府行政部门，否则难以达到监督的目的。
社会养老资金的筹措与法律、保险、税收、社会保险等有直接关系，因素较复杂。建议政府组织各方力量加速研究，先搞一些试点，总结经验教训，再有步骤的推行，从而加速社会福利的社会化。政府应允许符合一定条件的企业和个人兴办和管理非营利基金会，直接资助公益项目。政府可以定期在传统媒体上和互联网上公布批准的公益建设和运营项目以及社区服务项目、项目的详细资料及对赞助者的奖励和优惠，供社会参考。赞助者根据自己的意愿直接捐助公益项目的运营者。接受捐助的运营者应公布捐款和使用情况，增加透明度。这样中间环节的减少和信息的交流，有利于真正把钱用到福利事业上。
第五，机构质量监控亟待提高。
养老机构的质量监控主要表现在两个方面：一是养老机构申办的规定和审理，二是养老机构运行期间的质量控制。
资质的认证在发达国家是必不可少的条件。办养老机构的人，光有爱心是不够的，机构中必须有懂行的高层管理人士。任何人申办养老机构，必须本人有资质或证明有资质的人参加高层管理工作。在美国，没有获得大学的相应的老年专业教育培训证书，就没有兴办养老机构的资格。但在我国，目前由于没有老年专业教育。马上要求这一点是不实际的。但是，随着教育和培训的兴起，应该添加相应的规定。
养老机构运行期间的质量控制则应该推行评估体系制度。在发达国家，评估体系是养老机构资金来源的主要凭证，是保证养老机构服务质量的主要措施。在美国，养老机构只有在每半年或一年的质量检查中通过标准，才有可能获得政府的医疗保险和地方的医疗救助资金。
评估体系的建立包括服务质量标准的制定和评估程序。质量标准应该是就养老服务问题而定量化和科学化的、而且是可行的。不应是简单照搬ISO标准的产物。这就决定了质量标准的制定不光是民政部门和质量技术部门的事，还必须同老龄问题专家、养老机构管理人员、医务护理专家、管理专家等一起制定。质量标准需要以操作手册的形式颁发给每一个养老机构以便实施。
评估的主体可以是政府，也可以是政府确认的有资格的组织或个人。评估必须遵循一定的程序和标准，由养老机构自审和评估主体审查两个阶段构成。审查的过程应杜绝走马看花、说说了事的做法。应该严格按照质量标准的规定审查。不符合质量标准的，需要制定实施措施进行改进。养老机构不同意评估结果，应该有申辩的机会和地方。政府不应该对稍有问题的养老机构就采取强烈的处罚态度，而应该给予改正的机会。
通过质量评估的养老机构，可以作为获取政府或其他来源的资金的基本条件。
第六，统筹社会资源，统一规划，为社区的居家养老事业提供必需的设施。
许多城市在进行大规模的住宅建设，但是在规划过程中还没有考虑养老设施的配套，这与我国城市老龄人口的快速递增不相适应。国外及其它大城市的经验表明，在一定规模的居民居住群里，应该配备有一定规模程度的养老设施。目前虽然一些城市在努力解决一些以护理为中心的养老设施问题，但硬件设施多仍是落后的。考虑到高龄老人的增多、健康老人的增多，及一些兴建较早且人口稠密的居住区的拆迁计划等问题来通盘考虑，我们的建议有以下几个方面：
1)新建和改建一批老年人福利服务的设施和活动场所，增强社区居家养老服务功能。老年福利设施是整个居住区内公共服务设施的组成部分，必须与小区住宅建设同步规划、同步建造和同步投入使用。当前突出的问题是一些人口稠密的老城区，设施不足。一个可行的解决办法是由政府出面，统筹社区资源。据有些社区反映，由于人口出生率的下降，教育部门的资源过剩。一些幼儿园和小学空置，有可能改建成老年中心等活动居家养老的服务设施。但是现在由于居家养老归属民政部门管理，无法统筹这些闲置资源。新建设施则受制于土地，资金等因素，社区难以承受。建议由市区两级政府制定一些政策，实行统筹，以便充分利用现有的闲置资源，发展居家养老事业。
2)依托社区已有资源，充分利用城市基层医疗机构开展养老服务，注意发展护理型养老设施，使二、三级综合医院成为本地区老年医疗保健工作的指导中心，一级医院成为社区老年医疗保健的基地：充分利用养老机构已有的网络、管理和人员、设施优势，开展对社区老年人的日间照顾和上门服务。
3)建立高效运作的市、区级两级的居家养老服务网络。由于各区、各街道之间财力、物力的差异，社区间的养老服务设施、养老服务项目也有明显的差异，发展也不平衡。要通过加强规划、合理布局，互通有无、互相补充，运用市场经营机制，联合利用服务设施和服务项目，以提高养老服务设施的利用效率和服务效益，避免重复建设造成的浪费。
值得一提的是，综合性养老设施的设计和建设必须满足一定的标准和要求。目前一些大城市已有的建设标准只是最基本的标准。有关部门应组织设计单位、老龄问题专家、有经验的人士对新型的养老设施的兴建给与具体的指导和建设性意见。
第七，社区居家养老服务队伍的素质亟待提高，加强对社会养老服务人员的培训
由于老年专业教育在中国是个空白，福利社会化和老年服务行业刚刚兴起，专业人才和职业人员可以说极为短缺，需要做大量的工作。劳动部和社会保障部已经将养老护理员规定为一个技术工种，需要经过培训后持证上岗。这仅仅是问题的一个方面。
简言之，所有从事老年方面工作的人都需要有专业培训，根据目前的情况，有关部门应该制定相应计划，要求养老机构和社区从事养老工作的管理人员和服务人员参加职业培训。
纵观社会上的各种培训以及养老行业搞过的一些培训，培训的头等任务是培训的教材、师资和质量把关。管理人员的培训，借鉴发达国家的经验，首先应该由高等院校兴办，才能质量把关。福利事业社会化的同时必须规范化。规范化的重要一点是建立一套良性循环的制度。其养老机构的专业人员资格的培训和认证是一个重要环节。大学应该把对老年服务项目专业人员的培训作为成人教育的一部分。养老机构或社区的管理人员通过学习比如老年心理学、老年社会学、护理专业知识等专业课程，增长知识和技能，并取得结业证书或文凭。该文凭即为兴办养老机构的资格。逐渐的，专门从事老年服务行业中的个人，如医生、律师、房地产商等，都应通过相应课程的培训获取服务老人的资格。
鉴于老年专业教育人才短缺，目前主要集中在高校和研究所，高校有着综合实力，管理人员的培训设在高校是教育质量的一个保证。随着老年专业教育人才的增多，培训可以逐渐从学校走向社会，由经过政府批准的、资格经过认证的、有培训师资能力的机构承担培训工作。
养老护理员的培训，劳动部已经明确规定。同时，可以参照西城区对护理员培训的办法具体推广实施。其中，重要的环节仍然是教材、师资和质量。培训者的责任是重大的。应该杜绝学员交钱，培训单位没有教学大纲和教材、随便请人讲讲的“培训”。如果政府为这样走形式的培训发证书，是对人民不负责任的表现。
四、结语：“居家养老”模式的未来展望
大连市民政局副局长宗四平认为，“居家养老”这一模式优点很多：一是具有人文色彩，使许多老人的人权得到了更好的保障。由于中国传统习惯所致，一些老人不愿意进入社会上的养老机构，“居家养老”模式的建立，可以使老人在得到必要的照顾的同时，还可以享受到家庭的温暖；第二是解决了一些大龄下岗女工的就业问题；第三，“居家养老”相对于一些社会养老机构来说费用较低，解决了现阶段中低收入老人家庭的社会养老问题；第四，整合了社区卫生服务中心等一些服务组织，可以调动全社会的力量加入到社会化养老事业中来；第五，吸引社会资金投入到老年福利事业中来，减轻了政府的负担；第六，可以在社区内形成了种尊老和助老的优良风气，提高社会道德风尚。
因此，“居家养老”模式也得到了国际社会的认可。美国驻沈阳总领事馆政治官金名先生在参观了中山公园家庭养老服务中心和几户养老家庭之后，曾忍不住对大连的这种做法连连称赞。他说，养老问题是一个国际性的问题，美国同样存在。家庭养老院把需要照顾的人与需要工作的人结合到一起，这种做法很好。国家民政部部长李学举在看到新华社关于大连市家庭养老院的相关报道之后，向民政部有关部门作出批示：“大连市的做法值得重视。多种养老形式适合中国国情，要认真总结推广。我们的工作导向、政策导向、扶持导向要注意多种养老形式的需要”。
中国社会科学院政策研究中心在对大连居家养老模式的调研之后认为，沙河口区居家养老院的经验探索是一种制度整合的新型社区养老服务的形式，是一种资源集中使用、多方受益的新型社会化养老方式。这种老年福利服务的生产方式不仅显著提高了需要社区照顾老人的生活质量，而且对推动下岗再就业、进一步完善城市居民最低生活保障制度、促进社区融合都具有积极的意义。
所以，我们认为大连市构建的“居家养老”模式将是我国社会养老服务的发展方向。我国是世界上老年人口最多的国家，中国人口老年化的速度之快，高龄人口之多，都是世界人口史上前所未有的。这个庞大的老年人群体主要依靠退休金生活，或者依靠家人实现保障，这已远远满足不了形势发展的需要。尤其是我国广大的农村老年人，在目前还没有养老保障的情况下，我国政府、社会和家庭共同承担起他们的养老问题，最好的方式——社会化的“居家养老”模式。
(杜桂娥辽宁师范大学政治与行政学院副教授；陈睿辽宁师范大学政治与行政学院研究生；张灵芝辽宁师范大学政治与行政学院研究生)
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