摘要：2004年以来，中央一号文件连续第十二次聚焦“三农”。习近平总书记在有关讲话中也指出，如果没有农业、农民、农村的现代化，就没有中国的现代化；没有农民的小康，就不可能全面建成小康社会。
从全球来看，决定农业发展的因素主要包括劳动力、土地和工业技术水平三个方面。美国经济学家弗农拉坦实证资料证明：世界上劳均土地在30公顷以上的国家，基本上走的是机械技术型道路；劳均土地在3到30公顷之间的国家，走的是生物技术和机械技术交错型道路；而劳均土地不足3公顷的国家，多数走的是生物技术型道路。
2004年以来，中央一号文件连续第十二次聚焦“三农”。习近平总书记在有关讲话中也指出，如果没有农业、农民、农村的现代化，就没有中国的现代化；没有农民的小康，就不可能全面建成小康社会。当前，在国内外经济增速放缓、经济运行风险增加、国内经济结构调整和各领域改革不断推进的背景下，农业运行也面临众多新的困难和挑战，进而影响到“三农”发展的全局。展望未来，中国的经济增长必须要解放思想，加快改革开放。而我国新一轮的发展可以从农村改革入手，通过试点“股田制”等土地制度的变革实践，并借鉴国际经验优化农业发展模式，以加快推动农业现代化，进而带动农村和农民现代化。
农业发展面临新的瓶颈
第一，农业现代化水平不高，发展滞后。农业现代化就是用现代科学技术和生产手段装配农业，以先进的科学方法组织和管理农业，提高农业生产者的文化、技术素质，把落后的传统农业逐步改造成为具有高度生产力水平和可持续发展的现代农业的过程。农业现代化是生产力发展的必然结果，也是国民经济不断发展的客观要求。但在我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”发展的过程中，农业现代化发展滞后，成为现代化建设中最薄弱的环节和短板。
当前，国内对农业现代化水平的测度还没有统一的标准，按通常的农业机械化水平、农业劳动力素质、农业科技贡献率、农业生产能力、农业产业化水平、农业可持续发展水平等几个维度来衡量，我国农业现代化水平与发达国家相比还存在不少差距。有关研究表明，中国综合农业现代化指数为38，排世界第65位。另据我国科技部资料显示，我国农业现代化与欧美发达国家大概有20年的差距，主要体现在农业现代化的科技水平、信息化水平、金融能力、管理水平等方面。
受农业现代化发展滞后影响，我国农村现代化水平也较低。农村总体缺乏规划，发展落后，曾有人用“城市像欧洲，农村像非洲”这样尖锐的批评来形容我们当代的中国。在此分化下，农村基础设施建设滞后，尤其是医疗、教育这些公共服务很紧缺，条件非常差。在国外，甚至是人均GDP只有三百多美元的赞比亚，它的校舍相对于政府大楼和居民的房子也是最好的，而且有国家统一配发的校服。但我国的教育现状是，很多中小学的校舍还很破旧，教育基础设施严重不足。此外，我国农村的金融机构网点偏少、服务类型单一、贷款难度高、金融获取度低；农村的民主程度、参与社会管理程度、法制程度等也较低。
第二，中国现行的土地制度安排已严重扭曲，暴露出诸多弊端。家庭联产承包责任制曾为解放农村生产力做出历史性贡献，增加了农民收入，促进了农村经济的发展，但现在已难以适应农业现代化发展的需求，制约着农村工业化和城乡一体化发展。比如，农地的集体内部均分制度，导致土地细碎和分散化现象突出，降低了农业规模经营水平和利润率，制约了农业现代化步伐。随着人口的增加，土地承包制不断将土地细分，难以实现农业规模经营和现代化。目前中国人均耕地已缩小至1.5亩，14个省区的人均耕地不足1亩，其中6个省区的人均耕地面积低于0.5亩。而联合国的认定标准为，1亩耕地是维持一个人最低生存的基本条件，中国再继续细分土地已毫无意义。家庭联产承包制与农村工业化也产生了矛盾。乡镇工业发展需要解决区域集中问题，而在征用土地建立乡镇开发区过程中遇到农户和经济合作社的抵制；由于土地价格的飞涨，农民不愿意放弃土地，原来部分已经农转非的农民还要求倒流回农村。家庭联产承包制还不利于城乡一体化的局面。土地的产权分散在自然村、农户手中，制约着镇一级和管理区对村镇建设的统一规划和统一管理。
另外，我国的农地承包制度面临平等和效率之间的复杂两难问题。对于中国绝大多数农民来说，农用土地一直是他们经济收入的重要来源，因此，在农村集体土地所有制的情况下，平均分配土地，根据人口变化进行土地调整，就成为中国农地集体所有、家庭联产承包体制的内在需求。但问题在于，土地的频繁行政性调整不仅直接导致农业经营出现超小规模的状况，而且不可避免地影响到农地使用者对土地投资的积极性，甚至可能导致土地的粗放利用、破坏地力、降低土地产出。为此，中央政府一直强调要稳定土地承包权，规定“土地承包30年不变”、“增人不增地、减人不减地”，但农村村庄内部不同家庭间人口变动对土地调整的压力却不断呈现，《土地承包法》无法得到有效实施。再者，中国独特的土地征收制度使地方政府成为实际的土地供应主体，伴随土地用途转变，政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者。在我国现有的土地管理法律框架下，农地非农化的主体是各级政府机构，而非农地权属的主体即农村集体。政府成为农地转变为市地的唯一仲裁者，拥有从农村获得土地转换给城市使用的排他性权力。1994年分税制后，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局基本形成并不断强化，导致“土地财政”尾大不掉，在很大程度上推高了房地产价格，并让耕地保护成为空话；过于宽泛的征地制度导致冲突不断，农民权益得不到充分保护，危及社会稳定。
第三，高速城市化下，农业兼业化、副业化、老年化趋势日益突出。由于城市化进程和乡镇企业的迅速发展，大量农村强壮劳动力投入到非农产业中，而把农业生产留给了妇女、儿童和老人。据统计，目前我国农民工总量已经达到2.63亿人，其中外出农民工超过1.6亿。现有的农业小规模生产、副业化和老年化已开始影响我国农业的比较优势，阻碍农业现代化进程的实现。它们导致农民采用新技术的积极性下降，影响农业机械化作用的发挥，妨碍农业生产力的提高。而且，受制于长期以来的城乡二元结构以及社会保障、教育、住房等配套因素，农村人口在向城市流动的过程中又不能实现完全迁移，外出务工经商者“离土”的机制无法启动，造成“离土不离乡”的局面，也极大影响了农村内部土地产权的稳定。
第四，中国农产品竞争力减弱，产业安全面临新挑战。我国长期以来的托底收购政策、不断提高的生产资料成本、分散的小农经济，导致主要农产品的国内价格高于国际市场20%以上，中国农产品竞争力减弱。2013—2014年我国临时收储玉米6919万吨，临时收储棉花629万吨，每吨棉花库存1年的利息和维护成本在2000元左右；临时收储油菜籽油高达600万吨，若按市场价格销售，价差损失超过150亿元；食糖临时收储库存累计500万吨左右，隐亏估计超过200亿元。2006年至2012年，我国水稻、小麦、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗价格年均涨幅均低于同期成本涨幅，到2013年我国大宗农产品国内价格已全面高于国际价格。同时，受价差驱动，我国主要农产品进口激增，危及农业产业安全。“大豆之殇”便是其典型表现。由于我国大豆种植户均面积小，难有规模效益，生产成本比美国高30%以上，大豆市场则高度开放，比较效益下，国内大豆种植面积不断减少。
因此，如何在国内经济增速放缓、城镇化推进的大环境下，继续强化农业的基础地位、改善农村生活条件、促进农民持续增收；如何通过有效的土地制度改革和配套改革措施，建立相关的新机制和体制，在兼顾效率与公平的条件下完成“空间城镇化”和“人口城镇化”，同时促进农村内部土地资源有效配置、农业经营规模扩大、农地与农村宅基地的合理流转；如何克服人多地少的自然禀赋，发挥比较优势，在国内外“双重挤压”下创新农业支持保护政策、提高农业竞争力；如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力等，这些均成为协调城乡矛盾、促进农业现代化，并实现中央政府提出的“以科学发展观统领经济社会发展全局，统筹城乡发展”目标的关键。
中国土地制度 变革历程及启示
“鉴于往事，有资于治道”，唯有先行解释清楚历朝历代的土地变革，搞清楚各种约束条件，并适当与海外及当今中国的约束条件比较，才可能做出较为适宜的顶层设计。
中国的土地制度最早可追溯到周代的“井田制”，这是古代的一种国有制，“公田”、“私田”的所有权都属于周天子，用益物权或“承包经营权”则属于诸侯，其核心在于梳理了“生产关系”和“社会脉络”，明确了土地权属的分配、劳动力的运用和地租的征缴。之后的商鞅变法“废井田、开阡陌”，保证了“私田”权益，允许土地自由买卖，开创了延续近两千年的制度模式；但此时形成的“重农抑商”、小家庭政策，封闭了土地根本变革的可能性，此后的土地改革，基本上围绕租税利益的划分，而缺乏产权以及政治制度上的变革。
辛亥革命后，孙中山提出“耕者有其田”的口号，之后国共两党均围绕这一目标展开土地改革。但国民党没有很好地推进，到台湾后才进行了三次比较成功的土地改革。我党1946-1956年贯彻了“耕者有其田”，成立了合作社，在此期间起到了比较积极的作用；但1958年推行的人民公社制度将农民的土地变相剥夺，一直到1978年的“去集体化”改革，让农民拥有了土地承包经营权，激发了生产积极性，促进了农村经济的发展。
近些年，在土地流转的推动下，全国各地也推进了一些模式的土地改革，包括天津的宅基地换房、重庆的“地票”模式等，对于探索城市近郊或远距离的土地资源优化配置、激活城乡要素市场、反哺“三农”、助推户籍制度改革、加快推进城镇化等方面起到了一定作用，但同1978年小岗村废除人民公社搞土地承包制相比，均没有对整个农业的发展起到非常革命性的作用。
中国五千年的历史源远流长，土地制度变革各有特色，从几个重要历史节点的实践看，有若干启示值得我们去品味和思考。第一，土地制度需因时而变，与经济和社会发展阶段相适应，当前应充分吸取历史经验，加快推进土地制度改革；但在进行制度变革时，需在既定的目标下因地制宜，不宜全国“一刀切”，采取灵活多样的办法达到目的，可减轻改革的阻力，达到事半功倍的效果。第二，中国历朝历代的土地制度变革多与财政等因素相关（即所谓的税源、粮食和兵源），并未将土地制度安排与保护庶民的财产权利、平民的政治权利联系起来。现阶段的改革要让农民对土地拥有相对完整的产权，加快土地的灵活流转，并减少行政干预，降低制度成本。第三，土地政策的设计要经过深入、实地的前期研究，计划先行；土地改革的实施要有法律政策的指导，更要有实际的行政推动力。历史上，一个新政权要稳固发展，必须要将行政深入到基层，直接与农民建立赋税关系，如果没有基层组织，不仅无法管理农民，也无法足额收税。第四，农业的发展，需要宽松的政策环境，政府需降低税负，简化赋税品种，并实现赋税公平，切实保护农民权益。第五，一定程度的土地集中对农业技术的推广、财富的积累和农业生产力的提高均起到积极促进作用。加强规模效益、机械化耕作、商品化生产、企业化经营、金融全方位支撑是改造小农经济的积极举措。
几种典型的国际模式
从全球来看，决定农业发展的因素主要包括劳动力、土地和工业技术水平三个方面。美国经济学家弗农拉坦实证资料证明：世界上劳均土地在30公顷以上的国家，基本上走的是机械技术型道路；劳均土地在3到30公顷之间的国家，走的是生物技术和机械技术交错型道路；而劳均土地不足3公顷的国家，多数走的是生物技术型道路。具体看，由于国家和地区之间资源禀赋、社会经济条件等存在差异，在三大类型之下，各国和地区农业发展的道路和特点又各不相同，形成多种特色。目前，国际比较典型的模式有：美国模式、日本模式、韩国模式、以色列模式、荷兰模式、中国台湾模式和德国模式。
具体来看：
美国幅员辽阔，耕地资源丰富，但农业人口相对较少，因此它采用大规模农场经营的发展模式，亦称“大农业模式”和“石油模式”；以提高劳动生产率为核心，以机械化、规模化为途径，“规模化生产+市场机制+政府保护”。
日本耕地面积有限，农业大规模生产受到限制，决定了其要走集约型发展道路；以提高土地生产率为核心，以加大技术和资金投入为特色，“小农经济+农协组织+科技教育+政府保护”。
韩国土地面积少，人口密度居世界前列，农业耕地占国土面积的23%，是一个多山的国家，资源贫乏，因此确立了以工业立国的发展战略，走出了一条“新村运动+农协组织+科技教育+政府保护+出口导向”的快速农业现代化之路。
以色列人口密度很高，自然环境恶劣，外加阿以冲突持续不断的周边环境，它依靠“资源节约+科技引领+政府引导+可持续发展+生产高度集约”的农业发展特色，创造出了“沙漠奇迹”。
荷兰人多地狭，土地十分珍贵，依靠精耕细作和“高附加值作物+集约化、专业化生产+政府引导”的农业发展特色，从60年前还为温饱发愁的小国一跃成为全球第三大农产品出口国，蔬菜、花卉的出口量更是雄踞世界第一。
中国的台湾地区在工业化初期（1950年至1960年）选择了“以农业培养工业，以工业发展农业”的策略；1970年后，发展外向型精致农业、休闲农业以及加速农业生物科技产业发展成为中国台湾农业发展的主流方向。
德国农业除提供食物外，还被赋予其他非常重要的功能，走出了一条以提高土地生产率和劳动生产率并重，“中小农场+机械化+产业多元+集约经营+生态农业”的发展之路。
因地制宜试点“股田制”
中国农业乃至“三农”面临的挑战，是在高速工业化、城市化背景下出现的系统问题，不同层面的问题之间又有非常紧密的联系，因此需要站在整体的视角，从顶层设计入手，制定系统性的解决方案，逐步走出一条在互联网时代、第三次工业革命背景下，“融智+融资+融商”的现代化发展道路。
中国幅员辽阔，省份众多，地理条件、农耕条件各不一样，因此不宜搞“一刀切”的模式。建议在“十三五”规划中注重发挥地方特色，因地制宜选择差异化发展道路。如：
在东北、山东等平原较多、地域广阔、能实行规模经营的地方，可借鉴美国、德国模式，通过有效地转移农村劳动力来集中土地，推行机械化生产，实现规模经营；
在长三角、珠三角、环渤海地区，可借鉴台湾地区产业融合的模式，通过发展休闲农业、精致农业来打造区域特色和品牌；
在西北干旱地区，可借鉴以色列节水高科技模式，将地区劣势转化为新的生产力；
在经济发展较落后、地形较复杂的云贵等欠发达地区，可借鉴日本、韩国及荷兰模式，采取集约和特色化经营，通过引进先进适用的农业技术和加快农民技能培训，拓宽农业发展的深度、广度，实行产业化生产。
从全球看，农地制度改革一直是各个国家农业与农村发展的一个主题。当前我国“三农”面临的一些问题，也源于现有土地制度的制约，唯有通过改革来破题。农耕文明的时候，提出实现“耕者有其田”，迈向工业文明、知识经济时，可尝试走向“劳者有其股”。路径之一便是积极稳妥地加快试点“股田制”，鼓励农民以土地承包权入股，以村镇为单位组建农业发展股份有限公司，并可引入城市工商资本，将土地、劳动力、资金等各类生产力要素整合起来，实现农业生产的公司化、规模化、专业化、现代化。
但土地问题涉及诸多利益集团，土地改革不能仅仅考虑既有的土地制度安排，还要顾及相关配套改革。
第一，“股田制”顺利实施的前提是将农民的土地产权“做实”。产权的完整性体现在产权是否包含了排他的使用权、独享的收益权及自由转让权。产权越完整，越能激励经济主体合理、高效地利用资源，进而提高资源配置效率和经营绩效。从世界各国的情况看，土地仍是公有与私有并存，但土地占有者的产权是“实在”的，这是农业适度规模经营和现代化的重要基础。因此，建议修改《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》等法律，明确将农民的土地承包权列为一种永久性权利，搞好土地承包权、宅基地和其他不动产的确权登记，夯实流转基础；并健全土地流转的管理制度和体系，规范流程，搞好服务；进一步健全搞活土地市场机制，促进有序高效流转。还可借鉴英国模式，将土地承包经营权划分为永业权和租业权，农地持有者拥有永业权，土地使用者拥有租业权。
第二，改革现有的征地制度，扭转土地出让的非市场化操作局面，确定“农地转用”的市场转让权。需要建立农地转工商业等非农用途过程中农民与城市政府乃至开发商直接协商机制，允许农村土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得村集体和村民可以保有土地出让的更多收益。
第三，改革税制。现有土地制度的缺陷，一定程度上与1994年的分税制改革有所关联，让一些地方政府钻了空子，衍生出“土地财政”。因此，变革现行的土地制度，需要进行财权与事权的合理配比，建立一个责、权、利相结合的政府间财政体制。此外，考虑到农地非农化过程中政府的利益会受损，必然没有积极性去推动土地征收市场化。为此应引入、推进土地增值税和物业税（财产税），给地方政府提供更稳定可靠的增长税基，并通过设定合理的税率，弥补政府在土地出让金上的损失，抑制大规模征地和低价招商引资的冲动，切实保护农民利益，提高土地利用效率，降低耕地保护压力，最终实现城乡统筹发展。
第四，改革户籍制度。在以稳定产权为目标的农地制度改革的同时，必须要配套进行减少农村人口的户籍制度改革。只有通过户籍制度改革把“离土不离乡”的农民工永久、完全迁出农村，才能真正有效缓解人口变动带给土地调整的压力，将这些人口在农村持有的土地通过承包权与经营权的分离释放出来，稳定那些长期从事农业生产农户的土地承包关系，实现长期投资和适度规模经营。同时，应剥离土地的社会保障功能，建立城乡一体化的社会保障体系，为统筹城乡改革发展兜底。
乡村规划与教育并重
相较于美、欧、日等国的美丽乡村，我国农村发展严重滞后，总体规划一直缺位。可考虑组建多家“政府主导、市场化运作、社会力量共同参与”的乡村规划设计院，融合各层级（部、省、地区所属）的农业规划科研机构、各类民间智库、研究公司、专家学者、农民企业家、农业专户以及金融、信息、旅游、食品加工、电子商务、医疗健康、社会服务、环境保护等多产业的研究实践力量，共同为国家“三农”总体发展路径、农业现代化模式、土地制度改革、新型城镇化、乡村基础设施建设、乡村社会服务体系构建、农业区域分布协调、农业产业升级融合、“三农”金融支持、农业科技创新、农村信息化和电子商务、农村居家养老服务、乡村生态修复等各方面提供规划设计和解决方案支撑，逐步打造出“基本公共服务完备、地域建筑风格统一、民族文化特色彰显”的“美丽乡村”，实现“三生三农”的统筹协调发展。
我国的农村教育体系还需要做较大的改革，多层次、全方位培养农业后备人才。从总体看，农村教育体系可构建为四个层次。层次一是学前教育、基础教育，核心为“基础认知+社会化能力+心理健康”，可采取政府主力办学与志愿者辅助援教的模式。层次二是中等职业教育，核心为“专业知识+专业技能+市场经营管理”，打造新型“职业化”农民。层次三是高等大学教育，核心为“专业知识+科学研究+创新实验”。层次四是社会化教育、培训和科研机构，核心为“专业知识+实践经验+市场经营管理”，达到终身教育目的，使知识便捷转化为现实生产力。
当前，互联网正悄然改变着传统农业种植模式、农产品流通方式等诸多方面，为农业现代化注入新的发展动力。各地要抢抓大数据产业的发展机遇，积极运用物联网和云技术实时、海量收集、整理、分析农业生产各个环节的数据，搭建园区环境与病虫害信息感知监测系统、测土配方施肥平台、农产品质量溯源系统等各类数据平台，对农业生产进行实时监测、预警并自动防控，实现科技化生产管理。还可与国家、省、市、县、镇各级信息采集站实现数据共享，真正实现生态农业的现代化、智能化。此外，要积极搞活电子商务，将线上产品引入农村，将线下农产品上网外销，实现农村O2O线上与线下的有机结合。
发挥农业合作经济组织作用
现代农业的发展离不开政府的引导保护和各类金融机构的支持。一是应加快农业立法进程，完善政府支农的制度安排、组织管理和政策体系。二是加大农业投入，改善农业基础设施建设。三是建立和完善农业生产风险防范与保险机制。进一步建立和完善灾害救济制度，同时结合农业保险的特殊性，积极推行多种灾害保险制度。四是对农业现代化、产业化新项目融资提供财政贴息，降低其融资成本；加大金融产品和服务创新力度（如针对季节性收购等流动资金贷款需求，多开办收购信用贷款、农产品订单贷款、保单质押贷款、小额保证保险贷款等；探索开展土地承包经营权抵押贷款业务）；推广产业链金融模式；推广“信贷+农业龙头企业+专业合作社+农户”等产业联合体融资模式；支持农业产业化龙头企业利用资本市场融资；鼓励融资担保机构积极研发担保产品，创新反担保方式，降低对农业企业的担保条件；此外，租赁、信托、期货、投资基金、评估等金融机构有针对性地开展专业服务。五是积极推动农村互联网金融发展。
还要将产业链、价值链等现代产业发展理念引入农业。要打破县域行政区划界限来规划布局项目，由点状、块状向带状聚集，发展优势特色产业带，形成与支柱产业或龙头企业相适应、有特色的区域经济格局，实现专业化、规模化、产业化经营。
也要发挥农业合作经济组织的重要作用。综观国外农业现代化发展经验，无论是美国完全由农民自发联办的合作社，还是日本政府推动下的农协组织，都在连接分散的农户与大市场、节约交易费用、增加获利机会、增强农业抵御风险能力等方面发挥了不可替代的作用。中国目前实行的是家庭分散经营与集体统一经营相结合的双层经营体制，但事实上在很多地方双层经营只剩下家庭分散经营这一个层次。应在探索“股田制”的同时，积极探索适合农业和农村发展特点的农民合作组织形式，加强农业科技推广体系和农业社会化服务体系建设。
最后，笔者提议要将可持续发展纳入政策框架。在当今资源减少、环境污染、生态破坏的背景下，各国农业现代化的过程中都逐步转向可持续发展之路。我国要在继续抓好生态重点工程建设、积极推进农村能源建设、大力推广循环经济模式的同时，研究制定符合中国国情的农业生态保护补贴政策，充分发挥农业合作组织的作用，调动广大农民的积极性，应用现代科学技术，保护、培植和充分利用自然资源，防止和减少环境污染，形成农林牧副渔良性循环，保持大农业稳定发展。
（来源：华夏时报｜作者黄剑辉为中国民生银行研究院院长；张丽云为中国民生银行研究院研究员）
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